信访问题是当前中国的热点社会问题，也是最具中国特色的政法问题。它深刻反映了中国社会治理传统的发展转型，也从一个制度侧面深刻反映了中国法制现代化的复杂性和长期性。本书从法学的角度，综合运用社会学、历史学等方法，对信访制度进行了深入的探讨，就此热点社会问题贡献了法学的智慧。

本书适合法学、社会学教学科研人员、信访工作人员和关心信访问题的一般读者阅读参考。

自20世纪初开始，在从政治层面终结了传统体制之后，中国社会开始进入一个长达百余年的社会转型期，这种转型反映在法律方面，就是学者所谓的“法制现代化”的过程。法制现代化的历史性嬗变经历了一个漫长而曲折的过程，尤其是在进入新中国的历史阶段之后。在此过程中，各个方面的因素与力量相互交织相互影响，中国社会发生着巨大的改变。

在法学方面，关注和研究当代中国法制正在经历的这个历史性变迁，构成了法学研究者的集体课题和时代使命。“什么是你的贡献”，苏力在其《法治及其本土资源》一书中的拷问依然煎熬和困扰着很多学者。学术上的贡献当然与学者的努力有关，但在另一方面，或许也与学术研究的进路与旨趣相关。从某种意义上讲，或许我们太过于热衷宏大叙事，对具体问题的关注却显得不够；或许我们太过于注重西学理论和法律移植，对本土资源和地方性知识则缺乏热情。可事实上，一叶知秋，个案和细节中或许就潜藏着解读中国整体法律问题的信息，而本土性知识中则可能隐含着中国法制现代化的出路与机遇。正是在这种考虑下，我选择了人民信访，期望通过对这个具体政法制度的研究，折射中国法制的相关现象，引发理论上的深入思考。

苏力曾说： “一个民族的生活创造它的法制，而法学家创造的仅仅是关于法制的理论。”信访制度作为当代中国社会的本土性制度，是当代中国人真实生活的创造物，也是当代中国人民族精神在法制领域中的另一种体现。作为对这种制度的理论分析与学术总结，本书期望通过对信访制度产生、发展过程的梳理，展现法律与政治之间的竞争、博弈；通过对信访制度在当代社会的现实运行及其“去留两彷徨”之困境的关照，展现法制中国的艰难与复杂。然而，在这艰难与复杂中，我们绝非找不到突破的契机与路径。

上述努力正在进行，本书作为前期阅读与思考的简单总结，呈现给读者，希望听到真诚的讨论和批评。

李宏勃西元2007年1月20日于北京法制现代化进程中的人民信访

第一章为什么是信访(1)

一、 信访的问题意义(2)

(一) 信访是一个地道的中国问题(3)

（二） 信访是当代中国一个典型的政法问题(6)

(三) 信访是一个充满困惑和日渐陷入

困境的问题(9)

二、 分析框架和资料文献(11)

（一） 信访问题的分析框架和研究方法(11)

（二） 材料和文献(16)

三、 几个核心概念(18)

（一） “信访”(18)

（二） “上访”(20)

（三） “集体上访”和“越级上访”(22)

（四） “涉法信访”(26)

第二章制度是如何形成的(30)

一、 建国之初的政治动员型信访（1949—1956）(34)

(一) 西柏坡之前(34)

(二) “五月批示”(36)

（三） 政务院的信访工作立法(38)

（四） “三反”运动中的信访实践(40)

（五） 建国初期信访实践的特点： 一个小结(44)

二、 政治运动中的信访运用（1956—1965）(47)

(一) 第一次全国信访工作会议(47)

（二） 国务院的指示(48)

（三） 整风、反右、“大跃进”和“四清”运动中的

信访实践(49)

（四） 十年间信访发展与变迁： 一个小结(53)

三、 大动乱及后动乱年代的信访（1966—1978）(64)

(一) 萧条的信访与周恩来的孤独(64)

(二) 大动乱年代的信访总结(67)

(三) 后动乱年代的检讨： 第二次全国

信访工作会议(71)法制现代化进程中的人民信访

四、 春风化雨（1979—1982）(72)

(一) 熊一福之死(72)

（二） 中央机关处理上访问题领导小组(74)

（三） 第三次全国信访工作会议(80)

（四） 春风化雨： 一个小结(81)

五、 安定团结时期的信访（1983—1995）(87)

(一) 匿名信(87)

（二） 政治风波后的信访工作(91)

（三） 《信访条例》： 走向制度化和规范化(93)

(四) 信访的功能转换与制度完善： 一个小结(95)

六、 新时期信访的发展与走向（1996年以来）(99)

(一) 涉法涉诉信访的凸显(99)

(二) 上访洪峰(101)

（三） 《信访条例》修订： 一波三折(105)

(四) 走向规范与和谐： 一个小结 (106)

第三章信访制度的法文化与法社会学解释(109)

一、 信访制度的意识形态与文化渊源(113)

（一） 中国共产党的群众路线(114)

（二） 毛泽东的“人民内部矛盾”理论(117)

（三） 传统中国的“清官文化”(120)

二、 社会治理的现实需要(123)

(一) 政治动员和反对官僚主义(124)

（二） 解决人民内部矛盾和社会治安综合治理(126)

（三） 建设和谐社会(130)

三、 中国共产党的制度发明： 一个简单结论(133)

第四章游离在规范与事实之间(139)

一、 《信访条例》确立的基本规则(141)

(一) 信访基本法： 《信访条例》的主要内容(141)

（二） 《信访条例》之外的部门规则和

地方性规则(154)

（三） 中国信访法制的基本景象： 一个小结(166)

二、 权力博弈中的潜规则： 信访制度的

另一种样态(168)

（一） 弱者的智慧与武器(171)

（二） 地方政府的应对之术(192)

（三） 为难的仲裁者： 国家的态度和策略(206)

（四） 一个小结(214)

第五章信访制度的政法功能(216)

一、 信访制度的政治功能(218)

(一) 政治动员和政治参与(218)

（二） 信息搜集和信息反馈(221)

（三） 发泄民怨的社会安全阀： “让我的烦恼

有机会表达”(223)

二、 信访制度的法律功能(226)

(一) 自下而上的权力监督(226)

（二） 中国式的替代性纠纷解决机制(228)

三、 中国式的民主实现和人权救济机制： 

简单的总结(231)

第六章去还是留：法制现代化进程中的人民信访(234)

一、 法制现代化转型背景下凸现的问题(236)

(一) 法制与信访： 两种截然不同的治理传统(236)

（二） 信访运作的社会效果(245)

（三） 为什么上访(255)

二、 信访制度的去向： 充满悬念的结局(262)

(一) “强化论”和“弱化论”的争执(262)

(二） 人民信访的法制化驯服： 一种

可能性探讨(266)

（三） 信访制度的未来去向： 一个犹有

悬念的结局(277)

第七章中国法制现代化反思(281)

一、 法制的中国化将是一个复杂而艰难的过程(283)

二、 认真地对待人治(287)

三、 认真地对待制度创新(290)

参考文献（297）

后记（300）