对于有着根深蒂固的封建帝制、科层制和乡绅制的中国而言，以规范政府权力行使、保护人民权益为要旨的行政法无疑是一个舶来品。由于引进来的是已经“去情境化”的观念、规则和制度，移植过程难免出现“时空错位”。为应对错位难题，中国大陆出现三次关涉行政法理论基础的学术讨论，大致发生在20世纪30年代中期、90年代初期和2010年前后。后两次，最引人瞩目的概念是“平衡论”与“新行政法”。在讨论中，行政法的传承及其复杂性愈加清晰，革新的方向也“迭代式”呈现。如何结合时代所需和所供，让行政归其位、善其事，是一个恒久又恒新的行政法主题。

自 序

整理和出版这本书的直接动因是纪念我的导师罗豪才先生。

2018年2月12日，恩师辞世。彼时，不巧，我在美国宾夕法尼亚大学法

学院访学，既不能在恩师生前再见其一面，又不能相送，一直深感遗憾。尽管

我的夫人余伟利恰好在京，代表我前往告别，毕竟难比亲临。赴美之前，曾经

探视恩师于病榻前，却苦于无法对话。每每忆起，不禁唏嘘，悲从中来。

恩师生前，我曾经两次向他提议，希望他可以口述一生，留下其少年时在

新加坡参加抗日活动、归国后求学、毕业后成为北大教员、从事法律系和学校

管理、开创行政法学理论流派、于最高人民法院任职大法官以及最后担任致公

党主席、全国政协副主席的传奇人生。可是，从容淡泊的他，每次都是微微仰

头、轻捋银发、呵呵一笑，仿佛“古今多少事，都付笑谈中”。如今，其家人、

弟子以及多年部下，都觉得有必要为他撰写一部传记。只是，不能向恩师本人

求证诸多历史时刻，集众多当事者之记忆碎片的写作，虽有不断进展，毕竟较

为迟滞缓慢。

今年3月14日，清明前，与同门一起，在八宝山祭拜恩师。不经意间，

草木荣枯，时光荏苒，转瞬已去三载。墓碑上恩师笑容宛然，似在询问弟子们

这段时间学问有何进益。老师生前最喜钻研理论，经常挑战自己的知识结构，

吸纳更新的观点学说，让自己始终站在学术前沿，亦寄望弟子们在学术之途上

有所斩获。望老师项背，实难企及。一时不知该交什么答卷出来。

最终促成本书念头的，是清华大学公共管理学院的于安教授。于安教授也

是恩师弟子，入门前在行政法学界成名已久。在我攻读博士期间，就曾经前往

他的家宅登门请教。最近一次的小聚，我们聊及软法的发展以及法典化的时代。

席间，于安教授掷地有声地提到，北京大学是以基础理论研究著名的！ 

说者无心，听者有意。是啊！恩师于20世纪90年代初开创现代行政法平

衡理论，此后，率领一干弟子专注于该理论的不断阐发、发展和完善，引发学



行政法理论基础：传统与革新

· IV ·

界关于行政法理论基础之共同探索，历时10余年；之后，他又创造性地将兴

起于国际法语境中的软法概念应用于国内的公共治理，再次掀起关于软法研究

的热潮，甚至打开重新审视“法律”概念的窗口。无论其观点的支持者还是反

对者，都应该会承认他在基础理论研究以及引领基础理论研究上的卓越贡献。

想来，这也就是同仁所认可的北大之特色。

16年前，追随恩师，在其一手打造的热烈争论、冷静思考、沉心写作之

同门氛围中，有所感悟、有所收获、有所发表，最终，以博士论文《平衡论：

一种行政法认知模式》完成学业，贡献对平衡论的一己之见。毕业留校任教

后，恩师继续在广袤学术大地上驰骋探索，我则未再直接以平衡论为题进行著

述—按师门惯例，此为后继弟子们的任务—除了曾经回顾行政法理论基础

以及在恩师走后评论其法律思想。

然而，忝列罗门，不敢荒废于基础理论之研究，在关注行政法之具体或局

部问题的同时，始终不忘从恩师处习得的一种整体观察。在关于行政法变迁与

政府重塑、治理转型，关于行政法中的监控者和管理者视角，关于行政自我规

制与行政法治，关于行政法上的效能原则，关于互联网经济与政府监管创新，

关于应责胜任法治政府的构成，关于司法面向行政法学传统的反省等，都秉承

了“体系型思考”的方法。甚至，在变换主题、角度、维度的持续深入求索中，

还发现了平衡论以往未曾有意识挖掘的司法面向行政法学传统与监控视角的关

系问题，“面向行政所面向”、行政有效性与管理视角的关系问题，以及两种

面向是否有可能为行政法学体系所兼容的问题。以上种种，朝花夕拾，掇之捋之。

于安教授的提醒，让我萌生了将这些论述重新整理成书的想法，以此向恩师汇

报，许是他最愿意、最开心看到的。

过去数年，在上述研究方面对我有所助益的学界同仁、期刊编辑、门下学

生甚多，抱歉无法一一致以谢意。北京大学宪法与行政法研究中心以及北京大

学法学院各位同事的帮助以及营造的良好学术环境，也是我之前屡屡提及的。

此番，我特别希望借此良机向“行政法学的概念与体系”研讨会表示致敬和感

谢！本书中的许多想法，都是在与研讨会上同仁们火花四溅又风趣横生的争论

中产生的。

本书的绝大部分内容在母亲史涪春、夫人余伟利、幼子沈子越的陪伴中完

成。感谢她（他）们给予爱意无限、和谐幸福的家庭！无此美好后花园，难以



自 序

· V ·

成就任何学术之果！尤其是，本书在最后整理时日中，他们都予以精神上的极

大支持！才逾舞勺之年的沈子越亦愿意贡献其近来的美术佳作，作为每章的缀

饰，让本书呈现不同于以往的特色。欣慰之极！喜悦之极！

是为序。

沈 岿

2022年6月28日



目 录

第一章 移易植难：民国行政法学掠影 ····································1

一、变法图强与动荡时局 ·····························································2

二、拿来主义与本土化 ································································3

三、法治理想与现实的百年嗟叹 ····················································9

第二章 行政法理论基础的争流 ············································13

一、开拓疆域：命题与纲领 ························································13

二、渐臻成熟：系统化论证 ························································22

三、百家争鸣、百花齐放 ···························································31

四、更上层楼、更辟新径 ···························································43

五、结语：整体、共识和未来 ·····················································51

第三章 “为了权利与权力的平衡”及超越 ·····························58

一、为了权利与权力的平衡 ························································59

二、软法与硬法的混合治理 ························································67

三、结语：超越的不仅是自己 ·····················································75

第四章 行政法变迁与政府重塑、治理转型 ·····························78

一、行政诉讼、复议、赔偿与责任政府 ·········································80

二、行政作用的约束与有限政府 ··················································85

三、公众参与、信息公开与开放政府 ············································90

四、行政法一般原则与理性、公正、诚信政府 ································93

五、行政自我革新与效能政府 ·····················································97



行政法理论基础：传统与革新

· VIII ·

六、反腐、监察改革与廉洁政府 ·················································101

七、公共治理和协作治理 ··························································104

八、风险治理、网络治理、数据治理和全球治理 ····························107

九、结语：任重道远、路阻且长 ·················································112

第五章 行政法中的监控者与管理者 ····································114

一、新行政法及其两种进路 ·······················································115

二、若隐若现的角色：监控者和管理者 ········································123

三、统合的维度与限度 ·····························································133

四、结语：行政法学体系转型使命 ··············································141

第六章 行政自我规制与行政法治 ·······································144

一、外部规制的成就和不足 ·······················································145

二、行政自我规制对法治政府的塑造 ···········································153

三、行政自我规制的发展动力 ····················································160

四、结论：不可忽视亦不可高估 ·················································164

第七章 行政法上的效能原则 ·············································166

一、学术史的回顾 ···································································167

二、作为行政法一般原则的理由 ·················································171

三、制度建构论上的规范内涵 ····················································182

四、法适用论上的规范内涵 ·······················································186

五、效能原则与其他行政法一般原则 ···········································192

六、结语：理论拒绝固步自封 ····················································195

第八章 互联网经济与政府监管创新 ····································199

一、作为一种生活系统的互联网 ·················································199

二、互联网经济的政府监管原则 ·················································202

三、互联网经济政府监管方式创新 ··············································208

四、结语：为未来监管 ·····························································213



目 录

· IX ·

第九章 走向应责胜任的法治政府 ·······································217

一、守法和能干：孰优？ ··························································218

二、代议民主式法治的魅力和局限 ··············································223

三、何谓应责胜任的法治政府 ····················································227

第十章 面对传统、现在与未来的行政法学 ···························234

一、行政诉讼是法治基石 ··························································235

二、司法面向的行政法学传统 ····················································237

三、行政诉讼法与传统的局限 ····················································240

四、真的不用回答行政实体问题吗？ ···········································244

五、迎面扑来的现在与未来 ·······················································247

六、结语：我们的使命 ·····························································252



法政法基本理论的提升和新的突破

沈岿，北京大学法学院教授、北京大学法学院学术委员会副主席、北京大学人权与人道法研究中心主任、北京大学宪法与行政法研究中心执行主任、博士生导师。2006年7月至2014年7月，曾经担任北京大学法学院副院长。2010年教育部新世纪人才；2014年第七届全国十大杰出青年法学家提名奖。