本书以政府组织如何行使公共权力对国家和社会公共事务进行有效管理为研究对象，围绕行政管理的目标与价值、行政体制、行政过程、行政技术、行政保障、行政改革六个方面的十多个管理环节和管理要素进行了较为系统的阐述。既较为全面地介绍了行政管理的基本理论、基本方法，又对国内外行政管理的最新理论与实践进展进行了追踪，特别是对当前我国政府行政管理面临的挑战及未来发展趋向进行了分析。较好地体现了理论与实践相结合，技术理性与人文精神、公共性价值的结合。

本书可供公共管理、行政管理等相关专业的学生、教研人员阅读，也可供各级政府公务员培训使用。

当今中国正处于一个快速变革的时期，社会转型和体制转轨的双重挑战，需要并推动着政府管理领域的深层次改革。社会主义市场经济体制的不断完善，将使政府与市场的关系重新定位，并使其向有限政府转变；公民社会的成长，公民的民主、法治意识和自主管理能力的提升，将大大改变传统行政权力的运行轨迹，使其向政府与社会的合作治理转变；改善民生，增加公共服务供给，实现基本公共服务均等化的社会呼声，正推动政府从传统的统治行政、管理行政向服务行政转变，服务型政府建设的要求将使政府面对着前所未有的平衡公平与效率的巨大责任；信息技术特别是网络技术的发展，以及电子政务的应用正有力地推动着政府组织及其业务流程的重组，并在相当程度上改变着其工作的理念与方式，等等。这诸多变革的目标，就是要建立一个民主的、公正的、负责任的、透明的和高效能的行政管理体系。理论研究和实践经验表明，这样的行政管理体系既是民众的期待，也是提升国家竞争力，实现民族复兴的现实需要。或如尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》第八版中文序言中所讲的，公共组织管理的效率、效能、回应性以及廉洁性直接关系到我们生活的道德性和生命力，是所有公民追求幸福能力的决定性因素。

事实上，行政管理学的发展与政府管理的变革一直存在并将继续存在着互动的关系。上世纪80年代行政管理学的复兴与我国改革开放的实践在时间上的统一性并非偶然，应是这种互动关系的体现。当今政府管理领域的深层次变革又为行政管理学的发展提供了丰富的养料和广阔的空间。可以预见，行政管理学在与政府管理改革同步互动的过程中，必将迎来一个快速发展的新时期。

当然，我国行政管理学的发展也还面临着许多的挑战，如怎样正确处理国际化与本土化的关系，建构中国特色行政管理理论；如何在人才培养过程中，将技术理性与人文精神有机统一，等等，都有赖于各界同仁共同努力。本教材是我们对多年教学实践的总结与提炼，力图在其中反映行政管理理论的最新成果，并尽可能地结合我国实际为行政管理实践提供指导。在编写的过程中，我们注重了以下几个方面： 

一是突出学生对行政管理学的基本理论和基本方法的掌握，用以分析政府管理现实问题，提高分析能力；二是结合国内外行政管理改革的最新实践，让学生理解中国行政管理的特色、问题与改革趋势；三是突出行政管理的公共性，让学生充分认识行政中的公共权力、公共利益、公共责任等，培养学生的社会责任感和公共精神；四是注重了编写体例上的变化，增加了插入材料及案例讨论，启发学生更深入地思考；五是在章节内容上，以行政管理的活动、形式和关系为主线，从行政价值与目标、行政体制、行政过程、行政技术、行政保障和行政改革等方面展开，系统性较强。各章具体内容如下： 

第1章 概论。主要研究行政管理学本身的一些基本课题，如行政管理学的研究对象和范围、学科的发展及学科特征、行政管理的职能以及学习的意义和方法。侧重于分析行政管理学本身的发展，从历史和现存的各派理论和方法中总结经验教训，促进行政管理学学科的发展。

第2章 行政管理理论的变迁。系统地介绍了行政管理在产生时期、科学管理时期、行为科学时期、系统科学时期以及新公共管理时期的背景及主要思想，有助于更加深刻地理解各国行政管理的变革和发展，更加全面而深入地看待和分析某一行政现象和行政理论。

第3章 行政职能。行政职能是行政机关的职责与功能，是行政活动的基本指向与出发点。通过研究行政职能，有助于人们更加深刻地认识行政管理活动。由于我国当前进行的行政改革主要以职能转变为主，因此研究行政职能对我们正确地认识改革、推动改革有重要的指导意义。本章主要介绍了西方关于行政职能的主要理论、行政职能的历史变迁、行政职能的构成、我国行政职能转变的背景和现实动力、我国行政职能转变的内容、我国行政职能转变的基本价值取向等主要内容。

第4章 行政权力。行政权力是行政管理活动得以存在、进行并取得合法地位的基础和保障。一切行政活动都是通过行政权力的运行来实现的。行政权力产生的背景、行政权力的要素和特征、行政授权以及现代社会行政权扩张的利与弊是本章研究的主要内容。

第5章 行政领导。行政领导是执行社会公共权威的基本条件，行政活动和行政关系必须在统一的领导下展开。优化的行政活动离不开优化的行政领导。行政领导主要研究行政领导的基本概念与类型、行政领导的职责与权力、行政领导活动的基本原则、行政领导者产生的方式、行政领导活动的方法与艺术、行政领导群体合理结构的内容及原则等重要内容。

第6章 行政组织。行政组织是一切行政管理活动的载体，正是通过行政组织，管理的各项要素和活动才会发生作用，整个行政管理机器才会有效地运转。行政组织制约和影响着行政活动和行政关系。行政组织的研究主要包括组织理论、特征、原则、目标、趋向及组织体制等方面。

第7章 人事行政。“为政之要，唯在得人；人存政举，人亡政息”，正确地选人用人是行政管理活动成功的保证。这部分主要揭示人事行政及国家公务员制度在行政管理中的地位和作用、原则、制度和方法，以促进我国人事制度和公务员制度的不断完善。

第8章 行政决策。在一定意义上，行政便是决策。行政决策贯穿于管理活动的全过程，在行政管理中具有重要意义。本部分主要研究行政决策体制的结构与类型、行政决策的模式、过程和方法以及行政决策体制和运行的优化。

第9章 行政机关管理。行政机关管理是政府行政管理活动中的一个重要组成部分，它在整个行政管理过程中起着十分重要的服务和保障作用。机关行政工作的好坏，以及科学化和现代化水平的高低，直接影响到政府各项职能业务工作的开展、政府行政职能的发挥、行政功能的履行和行政目标的实现，直接体现了行政组织的整体风貌，关系着政府行政效率的提高。因此，研究机关行政工作，为的是不断努力提高机关行政工作的水准。本章就行政机关管理的含义、特点、地位与作用，机关管理的基本内容及机关管理的发展趋势进行了阐述。

第10章 财务行政。 财务行政是国家活动的物质基础，是政府最基本的行政内容之一。它凭借财政体制和政策、依靠特定的程序与方法，力求达到政府资金收入与支出的科学化，从而为政府高效率地管理社会公共事务提供保障。

第11章 电子政务。电子政务是实现电子政府功能的主要途径，随着互联网技术的发展和在政府管理中的应用，世界各国政府逐步在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用网络等信息与通信技术，连接政府各单位以及各资料库，进一步对各系统进行整合，并建立电子化、数字化以及网络化的政府信息系统；通过政府网络体系的建立，为社会提供信息和其他服务。本章主要介绍电子政务的内涵、基本内容以及发展历程等。

第12章 行政绩效。行政绩效是整个政府管理的重要目标。围绕行政绩效，政府开展了系统的绩效管理活动。行政绩效的改进和提高有赖于建立科学规范的政府绩效管理机制，即设定并依据计划目标，使用科学的标准、方法和程序对政府的工作和成绩进行系统评估并在此基础上改进政府绩效的管理过程。这一章主要介绍行政绩效的基本概念，绩效计划、绩效控制和绩效评估的功能和要求等。

第13章 法制行政。法制行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的准则，也是依法治国的核心所在。这部分主要介绍法制行政和法治行政的区别、行政监督的内容和原则、行政机关的内部监督体系的构成、国家权力机关对行政的监督的内容和形式、社会监督的形式、依法行政的内涵和坚持依法行政的基本要求等内容。

第14章 行政伦理。行政伦理是公共行政的重要组成部分。特别是目前在各国都十分重视法制建设，而实践证明法律在规范行政主体的行政行为方面的作用是有限的情况下，强调和重视行政伦理建设就有了更加重要的意义。本章主要介绍行政伦理的含义、特点、结构、功能，与依法行政的关系以及目前我国行政伦理建设存在的问题和建设途径等。

第15章 行政改革。行政活动的根本目的在于推动社会的发展，而社会的进步又要求行政体系不断改革，不断完善。研究行政改革的目的、原则、方式、途径，把握其他国家改革的特点和趋向，分析中国行政管理面临的挑战和问题，提出改革的目标和措施是本章的主要内容。

本书由曹现强、王佃利任主编，负责总体设计和统稿。各章的编写人员如下（以章节先后为序）:  第1、2章： 曹现强、于燕；第3章： 蓝恭彦、张福磊；第4章： 张丽萍、张保勇；第5章： 王佃利、刘梅梅；第6章： 张丽萍、刘梅梅；第7章： 公维友、郭宁；第8章： 王佃利、王炳川；第9章： 郭宁、吕烨；第10、15章： 韩丽华、吕俊平；第11章： 张丽萍、李飞；第12章： 成丕德、王夺魁；第13、14章： 高原、肖怡梦。

感谢清华大学出版社对本书出版给予的大力支持，特别要感谢周菁老师，她为此付出的大量心血和耐心细致、认真的工作态度令人感动。

在编写过程中，我们参考了许多学者的研究成果和大量资料，在此一并致以衷心的感谢。由于水平所限，书中错误与不妥之处在所难免，敬希同行专家和广大读者批评指正。

编 者2011年6月

行政管理学目  录第1章 概论1

1.1 行政管理概述1

1.1.1 行政管理的含义1

1.1.2 行政管理、政治与管理6

1.1.3 行政管理的产生与功能8

1.1.4 行政管理的特征11

1.2 行政管理学的研究对象、内容和特点12

1.2.1 行政管理学的概念和研究对象12

1.2.2 行政管理学的研究内容13

1.2.3 行政管理学的学科特点13

1.3 学习研究行政管理学的意义和方法15

1.3.1 学习和研究行政管理学的意义15

1.3.2 学习和研究行政管理学的方法17

思考题19

第2章 行政管理理论的变迁22

2.1 西方行政管理学的理论演变22

2.1.1 行政管理学的产生时期22

2.1.2 行政管理的科学管理时期26

2.1.3 行政管理的行为科学时期28

2.1.4 行政管理的系统科学时期32

2.1.5 行政管理的重申民主时期33

2.1.6 行政管理的重构时期40  2.2 我国的行政管理思想和发展展望47

2.2.1 我国行政管理思想和学科的发展47

2.2.2 我国行政管理学的发展展望50

2.2.3 建设中国特色行政管理学的路径51

思考题54

第3章 行政职能58

3.1 行政职能的内涵与体系 58

3.1.1 行政职能的含义与特点58

3.1.2 行政职能的构成体系59

3.2 行政职能的理论源流与历史演变66

3.2.1 行政职能的主要理论66

3.2.2 政府职能的历史变迁70

3.3 我国行政职能的转变74

3.3.1 我国行政职能转变的背景和现实动力74

3.3.2 我国行政职能转变的内容76

3.3.3 我国行政职能转变的趋势80

思考题83

第4章 行政权力88

4.1 行政权力的含义与特征88

4.1.1 行政权力的含义和内容89

4.1.2 行政权力的演变90

4.1.3 行政权力的特征91

4.2 行政权力的分类93

4.2.1 行政决定权93

4.2.2 行政命令权93

4.2.3 行政执行权94

4.2.4 行政强制权95

4.2.5 行政处罚权96

4.2.6 行政监督权97

4.2.7 行政立法权97

4.3 行政职权与授权99

4.3.1 行政职权100

4.3.2 行政授权101

4.4 行政权力的行使104

4.4.1 行政权力行使的原则104

4.4.2 行政权力行使的手段105

4.4.3 行政权力行使的程度105

4.4.4 行政权力行使的负效应107

4.4.5 行政权力行使的制约机制109

4.5 行政权力的扩张110

4.5.1 行政权力扩张的内容110

4.5.2 行政权力扩张的利弊112

思考题114

第5章 行政领导117

5.1 行政领导概论117

5.1.1 行政领导的概念117

5.1.2 行政领导的职责120

5.1.3 行政领导的作用122

5.2 行政领导体制124

5.2.1 领导体制的含义和内容124

5.2.2 领导体制的类型125

5.2.3 领导体制的结构126

5.3 行政领导行为方式和领导艺术127

5.3.1 行政领导行为方式127

5.3.2 行政领导行为方式的类型128

5.3.3 行政领导艺术130

5.3.4 行政领导艺术的主要表现132

5.4 行政领导者及其群体结构135

5.4.1 行政领导者135

5.4.2 行政领导者的素质139

5.4.3 行政领导群体结构141

5.4.4 行政领导绩效考评144

思考题150

第6章 行政组织154

6.1 行政组织概述154

6.1.1 行政组织的含义154

6.1.2 行政组织的构成要素156

6.1.3 行政组织的特征158

6.2 行政组织理论160

6.2.1 古典科层组织理论160

6.2.2 行为科学的组织理论163

6.2.3 系统科学的组织理论164

6.2.4 行政组织理论的新发展165

6.3 行政组织原则166

6.3.1 行政组织的基本原则166

6.3.2 我国行政组织的原则167

6.4 行政组织类型、结构与体制168

6.4.1 行政组织的类型168

6.4.2 行政组织结构170

6.4.3 行政组织体制173

6.4.4 行政组织变革的趋势177

思考题178

第7章 人事行政180

7.1 人事行政概述180

7.1.1 人事行政的概念 181

7.1.2 人事行政的活动范围184

7.1.3 人事行政的地位和作用184

7.1.4 人事行政的基本原则187

7.2 人事行政的历史发展190

7.2.1 我国古代社会的人事制度190

7.2.2 西方公务员制度193

7.2.3 新中国人事行政体制的演变194

7.3 中国特色的国家公务员制度197

7.3.1 国家公务员制度的概念197

7.3.2 建立和推行国家公务员制度的意义198

7.3.3 我国公务员制度的基本内容199

7.3.4 我国公务员制度的特点205

7.4 人力资源开发与管理对人事行政的影响207

7.4.1 传统人事行政与公共部门人力资源管理的区别207

7.4.2 公共部门人力资源管理新趋势及其对人事行政的影响209

思考题212

第8章 行政决策221

8.1 行政决策概论221

8.1.1 行政决策的含义与特点221

8.1.2 行政决策在行政管理中的地位和作用223

8.1.3 行政决策要素与类型224

8.1.4 行政决策理论的发展227

8.2 行政决策过程与方法230

8.2.1 行政决策过程230

8.2.2 行政决策原则233

8.2.3 行政决策方法235

8.3 行政决策模式与体制239

8.3.1 行政决策模式239

8.3.2 行政决策体制的含义246

8.3.3 行政决策体制的构成247

8.3.4 行政决策体制的类型249

8.3.5 行政决策体制及运行的优化251

思考题255

第9章 行政机关管理259

9.1 行政机关管理概述259

9.1.1 行政机关管理的含义259

9.1.2 行政机关管理的特征260

9.1.3 行政机关的基本任务262

9.1.4 行政机关管理的内容263

9.1.5 行政机关管理的作用265

9.1.6 行政机关管理的原则266

9.2 机关公务文书管理268

9.2.1 公文的含义268

9.2.2 公文的特征268

9.2.3 公文的种类268

9.2.4 公文的行文关系269

9.2.5 机关的公文办理270

9.3 机关信息与保密工作管理272

9.3.1 机关信息工作272

9.3.2 机关保密管理274

9.4 机关档案工作277

9.4.1 机关档案工作概述277

9.4.2 机关档案工作体制278

9.4.3 机关档案管理工作流程279

9.5 机关会议管理280

9.5.1 会议的基本内涵280

9.5.2 会议工作的一般程序281

9.5.3 会议控制283

9.6 机关后勤事务管理284

9.6.1 机关后勤管理的含义284

9.6.2 机关后勤管理的特征284

9.6.3 机关环境管理285

9.6.4 物资设备管理286

9.6.5 生活及服务后勤管理287

思考题288

第10章 财务行政291

10.1 财务行政概述291

10.1.1 财务行政的含义291

10.1.2 财务行政的内容292

10.1.3 财务行政的功能296

10.2 国家预决算管理299

10.2.1 国家预算的概念与构成299

10.2.2 国家预算的作用、原则与方法301

10.2.3 国家预算的编制303

10.2.4 国家预算的执行306

10.2.5 国家预算管理体制309

10.2.6 国家决算310

10.3 国家审计管理312

10.3.1 国家审计的含义、类型与模式312

10.3.2 国家审计的特征与功能314

10.3.3 国家审计机关的职责与权限316

10.3.4 国家审计的方法与程序318

思考题320

第11章 电子政务324

11.1 电子政务概述324

11.1.1 电子政务的基本概念324

11.1.2 电子政务与传统政务的区别328

11.2 电子政务的基本内容330

11.2.1 政府之间的电子政务330

11.2.2 政府对企业的电子政务331

11.2.3 政府对公民的电子政务332

11.3 国内外电子政务的发展及新趋势334

11.3.1 国内电子政务发展概况和趋势334

11.3.2 国外电子政务发展概况和趋势336

11.3.3 我国在电子政务发展中所面临的问题339

11.3.4 我国电子政务发展过程中的问题应对及新趋势342

11.4 电子政务与政府管理创新343

11.4.1 电子政务与政府管理创新的关系344

11.4.2 基于电子政务的政务流程优化与再造346

思考题346

第12章 行政绩效349

12.1 行政绩效概论349

12.1.1 行政绩效与绩效管理的含义349

12.1.2 绩效管理的功能和作用351

12.1.3 政府绩效管理的发展历程353

12.2 绩效计划357

12.2.1 绩效计划概述357

12.2.2 绩效计划的作用与要求359

12.2.3 绩效目标360

12.3 绩效控制367

12.3.1 绩效控制的含义和类型367

12.3.2 绩效沟通371

12.3.3 绩效激励376

12.4 绩效评估380

12.4.1 绩效评估概述381

12.4.2 绩效评估的类型与原则384

12.4.3 绩效评估指标体系386

思考题390

第13章 法制行政394

13.1 法制行政概述394

13.1.1 法制行政与法治行政394

13.1.2 我国行政法制建设的历程395

13.2 依法行政398

13.2.1 依法行政的基本内涵398

13.2.2 依法行政中“法”的含义399

13.2.3 依法行政的内容400

13.2.4 坚持依法行政的基本要求401

13.3 行政监督403

13.3.1 行政监督概述403

13.3.2 行政监督体系407

思考题418

第14章 行政伦理423

14.1 行政伦理概述423

14.1.1 行政管理的伦理维度： 缘起与发展423

14.1.2 行政伦理的含义425

14.1.3 行政伦理的结构429

14.1.4 行政伦理的功能431

14.2 行政伦理与依法行政434

14.2.1 法、道德与伦理434

14.2.2 行政伦理与依法行政435

14.3 转型期我国的行政伦理建设438

14.3.1 转型期我国行政伦理存在的问题438

14.3.2 存在问题的原因分析439

14.3.3 加强行政伦理建设的原则与途径441

思考题445

第15章 行政改革449

15.1 行政改革概述449

15.1.1 行政改革的概念449

15.1.2 行政改革的程序451

15.1.3 行政改革的模式454

15.1.4 行政改革的原则456

15.2 国外行政改革的理论和实践457

15.2.1 西方国家行政改革的理论基础457

15.2.2 西方国家的行政改革实践458

15.2.3 国外行政改革的路径选择467

15.3 我国行政改革的回顾与反思471

15.3.1 改革开放以来前三次机构改革概述471

15.3.2 1998年政府机构改革472

15.3.3 2003年政府机构改革474

15.3.4 2008年大部制机构改革476

15.3.5 我国行政改革的经验与发展趋势478

思考题481

参考文献486