公共支出是中国政府促进国民经济发展的重要工具之一。本书由经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）的专家合作撰写，主要介绍中国公共支出政策的基本特点、过去１０年中国公共支出快速增长的内在原因以及中国在提高公共支出的预算、执行和评估效率方面所做的种种努力；该书大量使用中国政府以及一些其他来源的资料，详细地分析了中国公共支出政策的最新情况、中国公共支出领域正在进行的重要改革以及尚未解决的一些问题，并提出制定更有效的公共支出预算、执行及控制的制度和规范；改善公共支出结构以更好地满足中国的发展需要；改革政府间财政关系等政策建议。

本书从国际的视角，审视中国的公共支出问题，提出了富有建设性的意见，适合中国政府的决策人员、公共政策等相关领域研究者阅读参考。

这份研究报告以在经济合作与发展组织经济部非成员国处（the NonMember Economies Division of the OECD Economics Department）主任西尔瓦娜·马勒（Silvana Malle）领导下的中国小组（The China Desk）所开展的研究工作为基础。这一研究是在经济合作与发展组织公共治理与领土发展部（the OECD Directorate on Public Governance and Territorial Development）主持的对中国政府治理研究的项目资助下进行的，并且是经济合作与发展组织非成员合作中心（OECD side by the Centre for Cooperation with NonMembers）正在进行的与中国交流和合作项目的一部分。本书许多材料的缩写稿已被纳入已出版的有关中国政府治理的研究报告中。这项研究还吸收了一些与中国政府部门和机构，包括一些省级乃至更基层政府官员讨论中获得的成果，但它仍属于经济合作与发展组织的独立研究。

致谢

这个报告的大部分研究工作由经济合作与发展组织经济部非成员国处的经济学家马吉特·莫尔娜（Margit Molnar）和经济部中国组前组长查尔斯·皮格特（Charles Pigott，任职至2004 年3 月）完成。托马·夏洛（Thomas Chalaux）对本书提供了统计方面的帮助。作者对经济合作与发展组织经济部非成员国处主任西尔瓦娜·马勒（Silvana Malle）的支持与建议以及中国组组长理查德·赫德（Richard Herd）的意见致以衷心的谢意。作者还要感谢瓦尔·克隆扎伊（Val Koromzay）、安德鲁·迪恩（Andrew Dean）和威利·雷伯弗里茨（Willi Leibfritz）提供了他们的看法，以及贾康（Kang Jia）和朱青（Qing Zhu）在2005年2月14日经济部主办的一次非正式研讨会上提出的启发性意见。最后，还要感谢袁达（Da Yuan）和其他中国国家发展和改革委员会的官员们，他们为我们在此次研究过程中安排了与各级政府领导的会谈。

概要

中国从计划经济体制向市场经济体制的转型，导致了其公共支出政策发生了深刻转变。虽然中国在增加基础设施投资以满足发展需要和改善预算编制机制方面已经取得了长足进步，但是问题仍然很严重。完善公共支出的定义，并增加其透明度。

中国官方公布的支出额仅反映了实际政府总支出的四分之三。预算外支出、社会保障支出以及中央政府为地方项目融资所发行的国债并没有包含在官方预算内。尽管中国政府最近实施了一些改革措施，政府中仍然存在过量的预算外和制度外收支行为，这增加了编制预算和控制公共支出的难度，也影响了公共支出的可靠性和透明度。或有负债已成为游离于正式预算支出以外的主要部分，将对政府支出的可控性构成最大威胁。

中国财政分权的不平衡性已经成为阻碍其公共支出有效性的最重要因素。财政支出的分权程度大大高于财政收入，同时地方政府在制定财政支出和税收政策上几乎没有自主权。这使地方政府所承担的责任和拥有的财权不对称。地方政府一方面承担着没有资金支持的财政支出责任，另一方面又缺乏财政收入的自主权，因此不得不通过制度外账户进行融资，并累积了大量债务，而这在法律上是被禁止的。

中国政府在改善公共支出的计划、预算编制和执行方面已经作出了很大努力。为了提高公共支出的有效性，在预算编制和管理上以产出和绩效为目标的试点已经开始，一系列相关改革也在进行中，但更多的挑战还在前面。比如，在全国范围内，衡量支出效率和有效性的指标体系还没有统一；对资金、人事和经常性支出的决策权分属于三个不同的部门，资本性支出还没有被纳入中期预算框架中，等等。

为了深化改革以提高中国公共支出政策的透明度和有效性，本书提出如下建议：

● 继续进行将制度外支出纳入正式预算的改革，使全部支出都能受到更严格的预算编制、执行和问责约束。

● 参考国际通行做法，按功能原则改革支出核算体系，以提高公共支出的透明度，从而能明确地决定和评估用于重要的社会、发展和战略性需求领域的支出。

● 明确各级政府部门的支出责任，并确保相应的配套资金。

● 通过更加统一的评估指标和更加市场化的政府采购方式来提高政府支出的效率。

提高公共支出分配的效率

中国的公共支出结构至少有三个方面与其发展需要和目标不匹配，即用于教育、科学研究和医疗卫生的公共支出比例仍然低于国际标准。

为了进一步提高公共支出政策的有效性，本书提出以下改革建议：

● 把用于教育、医疗卫生、科学研究和其他社会发展需要的支出占总支出及国内生产总值的比重提高到与中国发展目标相匹配的水平，以改善公共支出的分配效率。

● 减少不必要的行政管理支出，提高公共基础设施投资的效率，以更好地控制政府支出在这些领域的增长。

缩小公共支出的不平衡性

中国各级政府间财政关系的特点是分权程度相对较高，且不平衡。这种体制使支出决策的分权程度大大高于税收收入，地方政府在制定税率方面没有自主权。结果中央政府和省级政府为了缩小其与下级政府之间的财政收入差距，不得不安排大量的转移支付。然而，这种转移支付并没有避免全国范围内的公共支出的严重不平衡。这种财政体制也使得地方政府支出责任和收入来源之间的缺口日益增大。这种状况既是地方政府制度外资金和非法债务产生的重要原因，也部分地导致了用于教育和其他关键领域的支出比例相对偏低。

中国财政体制的低效，进一步扩大了地方政府，尤其是基层政府的收支缺口。政府的行政管理层级过多，增加了地方政府财政负担。同时，这种体制下的小规模的基层政府阻碍了规模经济效应的发挥。

为了通过公共产品和服务的分权化供给提高潜在效率，政府间财政体制应该更多的考虑全国各地财政收入来源的差别：

● 改革中央政府和省级政府之间的转移支付体系，并在设计省级以下政府的转移支付体系时更加注重公平。增加中央政府对省级政府的转移支付，尤其是对省内差距较小的中部省份；同时，在省内差距较大的省份，特别是西部地区，改善财政资源的分配结构。

● 通过在教育等关键领域建立更加明晰的绩效考核标准来增强地方政府的问责性（Accountability）。可以考虑给予地方政府更大的、制定某些税率的自主权。

● 通过精简行政机构以及各级政府共同提供公共产品和服务形成的规模经济效应，来提高财政体制的效率。

目  录

概要（Ⅺ）

导言（ⅩⅣ）

第1章 实际政府支出规模超过公布水平:需要提高透

明度和加强控制（1 ）

中国政府支出的很大一部分没有列入正式预算（3 ）

20世纪90年代中期以来政府支出快速增长（7 ）

财政支出高度分权化（11 ）

地方财政自主性受制于政策集中控制（17 ）

有限的自主权导致地方政府非法债务的增加（18 ）

公共支出的执行效果和效率有待提高（22 ）

注释（27 ）

第2章 财政资金流向何方:必须重新定位于满足人类

发展需要（31 ）

财政支出主要流向有形资本而不是人力资本和社会

发展项目（32 ）

教育和医疗卫生支出分配不均（34 ）

行政管理费占财政支出的比重很大（43 ）

社会保障和福利支出在较低的起点上快速增长（45 ）

有形资本性支出比例很高（48 ）

注释（54 ）

   

第3章 财政支出应投入到最需要的领域:改革政府间

财政关系（57 ）

不同地区之间财政支出存在很大差异，尤其是在县级

层面（58 ）

中国复杂的转移支付体系仅仅部分以需求为基础（63 ）

中国省内的分税制和转移支付安排差别很大（69 ）

对财政收支缺口的估计表明地方政府财政存在巨大的

收支缺口（75 ）

其他因素进一步恶化了财政收支缺口（80 ）

必须进一步改革以改善各级政府的财政关系（85 ）

注释（87 ）

结论与建议（91 ）

参考文献（95 ）

附录A 中国地方政府财政的案例研究（100 ）

附录B 统计数据表（109 ）

附录C 对财政收支缺口的估计（120 ）

附录D 中国财政支出的分类（130 ）

图1ˉ1 公共支出占GDP的比例（2004）（5 ）

图1ˉ2 中央政府和地方政府收支比重（1990—2004）（13 ）

图1ˉ3 政府的收入与支出:地方政府所占份额（2003）（15 ）

图1ˉ4 各级政府财政收支的划分（2002）（17 ）

图1ˉ5 中国地方政府债务类型（20 ）

图1ˉ6 2002年地方政府债务及全部政府债务占GDP的

比重（21 ）

图1ˉ7 2002年地方政府债务占全部政府债务以及自身

财政收入的比重（22 ）

图1ˉ8 市场化的政府采购规模占各省财政支出的

比重（2003）（26 ）

图2ˉ1 文教、科学和卫生事业费占GDP及占总支出的

比重（2003）（35 ）

图2ˉ2 2001年部分国家公共和私人教育支出占GDP的

比重（36 ）

图2ˉ3 教育支出与人均收入（2001）（37 ）

图2ˉ4 2002年部分国家公共医疗卫生支出和个人医疗

卫生支出占GDP的比重（42 ）

图2ˉ5 医疗卫生支出与人均GDP（2002）（42 ）

图2ˉ6 2002年行政管理支出占GDP和占财政总支出的

比重（44 ）

图2ˉ7 社会保障基金收入和社会保障基金支出占GDP

比重（1989—2005）（46 ）

图2ˉ8 政府资本性支出的主要构成（2003）（50 ）

图2ˉ9 政府资本性支出占GDP和占财政总支出比重

（2002）（51 ）

图3ˉ1 省级政府层面人均财政支出和人均GDP之间的

关系（2002）（60 ）

图3ˉ2 1995—2004年各省（直辖市）人均累计资本

性支出（61 ）

图3ˉ3 人均财政收入和支出县际差异的省内因素（62 ）

图3ˉ4 增值税在各级政府间划分情况（2002）（70 ）

图3ˉ5 省级和地级财政对财政转移支付的依存度

（2001）（71 ）

图3ˉ6 2001年县级和乡镇财政对财政转移支付的

依存度（72 ）

图3ˉ7 2001年四级政府间转移支付再分配（73 ）

图3ˉ8 2001年县级增值税份额和转移支付依存度的

关系（74 ）

图3ˉ9 2003年省级财政收支缺口（77 ）

图3ˉ10 2003年省级财政收支缺口:假定转移支付总额

转给有缺口的省份（78 ）

图3ˉ11 县级财政收支缺口（2002）（80 ）

图3ˉ12 人口密度和每个地（市）的平均县数（按人口规模

进行了调整）之间的关系（2003）（82 ）

图Aˉ1 6个省（直辖市）财政支出结构（2000）（101 ）

图Aˉ2 部分省（直辖市）政府间财政收入和财政支出责任

的划分（2002）（102 ）

图Aˉ3 6个省（直辖市）政府间部分财政支出责任的划分

（2000）（104 ）

   

表1ˉ1 中国财政支出（1990—2005）（3 ）

表1ˉ2 主要财政支出项目的增长率（8 ）

表1ˉ3 中国财政收入（1990—2005）（9 ）

表1ˉ4 中央政府和地方政府支出职责的划分（12 ）

表1ˉ5 财政收入来源划分（14 ）

表1ˉ6 政府采购方式（2003）（27 ）

表2ˉ1 主要支出大类占预算内支出的比重及中央政府和

地方政府分摊比例（2004）（33 ）

表2ˉ2 部分年份政府教育总支出的变化趋势（35 ）

表2ˉ3 2000年部分国家教育质量的相关指标（38 ）

表2ˉ4 1995—2004年文体广播支出发展趋势（39 ）

表2ˉ5 1995—2004年科学研究支出发展趋势（40 ）

表2ˉ6 1995—2004年国家财政公共医疗卫生支出发展

趋势（41 ）

表2ˉ7 行政管理支出的主要组成部分（1998—2004）（44 ）

表2ˉ8 抚恤和社会福利支出发展趋势（2000—2004）（45 ）

表2ˉ9 国家财政部分资本性支出的发展趋势

（2000—2004）（49 ）

表3ˉ1 人均财政收支和人均收入的省际差异

（1995—2004）（59 ）

表3ˉ2 从各支出科目看省际差异（用基尼系数和泰尔

系数衡量，2002）（61 ）

表3ˉ3 县级差异的趋势和分解（用泰尔系数衡量，

2000—2002）（63 ）

表3ˉ4 中央政府对省级转移支付的类型（65 ）

表3ˉ5 财政转移支付缩小省级收入差异的效果（2002）（66 ）

表3ˉ6 财政转移支付缩小县级收入差异的效果（2002）（75 ）

表Aˉ1 转移支付净额占本级财政收入的比重

（2002）（106 ）

表Bˉ1 国家财政用于教育的支出（1991—2004）（110 ）

表Bˉ2 文体广播支出发展趋势（1991—2004）（112 ）

表Bˉ3 科学研究支出发展趋势（1991—2004）（113 ）

表Bˉ4 国家财政公共医疗卫生支出发展趋势（1991—

2004）（114 ）

表Bˉ5 行政管理支出的主要组成部分（115 ）

表Bˉ6 抚恤和社会福利支出发展趋势（1997—2004）（116 ）

表Bˉ7 国家财政中部分资本性支出的发展趋势

（1997—2004）（118 ）

表Cˉ1 估计的省级财政收支缺口（2003）（126 ）

表Cˉ2 估计的县级财政收支缺口（2002）（128 ）

表D ˉ1 政府一般预算支出科目（131 ）

表D ˉ2 国家财政按功能性质的支出分类（133 ）

表D ˉ3 基金支出类型（134 ）

 

专栏1ˉ1 中国的税收分享制度（15 ）

专栏2ˉ1 中国四川省城市污水处理部门的融资实践（52 ）

专栏3ˉ1 如何确定标准财政收支（67 ）

专栏3ˉ2 横向省际间财政转移支付（68 ）

专栏3ˉ3 增值税如何在省级以下政府划分（69 ）

专栏Aˉ1 两个实行不同财政管理体系省份的税收分配

———安徽和辽宁（106 ）

专栏Aˉ2 安徽和辽宁两省财政收入的不平衡以及财政

转移支付的效应（107）