第一章 行政管理导言 第一节 行政管理概述 第二节 行政管理理论的应用与发展 第三节 行政管理与行政环境 本章小结 关键概念 案例评析 课堂讨论题 复习思考题 工作实务题第二章 行政组织 第一节 行政组织概述 第二节 行政组织结构 第三节 行政组织体制 第四节

第一章

行政管理导言导入案例在一个星期四的上午，某国际制造公司的某分公司经理林洁和财务主管张力之间进行了下面这段对话。林洁：谢谢你提供这些数字，张力，这正是我们需要的。但你为什么没在总部要求的星期一就准备好呢？张力：六个月以前我这儿走了两个人，你不让我找人顶替他们，说我们已经超编了。我们就按你说的办，而这意味着我不得不更加努力地工作。马利和刘有顺写的初稿看上去很好，但用处不大，所以我不得不再做一遍。为了这些数字，我已经竭尽全力了！这个星期我每天晚上的时间都花在这些数字上了。由于核对数字，今天凌晨2点我才上床睡觉。其他部门的人对我们的工作了解不多，为了总部想要的东西，我们不得不放下其他事情，全力以赴。去问这里的任何一个人，我绝对是在工作的时候连耳朵都在忙着，你找不出一个比我还努力工作的人了。林洁：我知道你工作努力。但你知道总部要这些数字已经有两个多星期了，你说过能在星期一准备好并送到总部。张力：这个星期一总部并不是真正需要这些数字的。他们没有为这些数字来找过我们，不是吗？林洁：话不能这么说！他们要求星期二把这些数字送到悉尼！你曾经说过在星期一上午准备好，到星期一又告诉我星期三能准备好，而我实际是在星期三以后才拿到的。为什么你不能按时交来？张力：……(重复各种解释，诸如他已竭尽全力了，以及他的妻子老是抱怨他把时间花在办公室里，等等。)林洁：张力，我不是要你工作得更加努力。你在这上面花的时间已经太多了！张力(火气十足地)：那你为什么还这样批评我？我真不知道你想要我做什么！我是这儿最努力的人，我还能多做什么？！
简析从该案例情况看，很明显，分公司经理林洁和财务主管张力之间发生了冲突。他们冲突的根源是什么呢？应该怎样做才能防止该类冲突再  次发生？就直接的原因来分析，他们俩发生冲突是因为张力没有按时完成任务。从表面上看，张力认为林洁是要他加倍努力工作，以准时完成任务。但从管理者的角度来分析，问题实际上不在于张力工作得还不够努力，而恰恰是因为他自己过分忙于去做具体工作，不懂得作为一位管理者应该主要是设法通过他人来把事情办成功。张力如果还是按照老思路，自己加倍努力地“做”工作，那么，他所领导的部属可能还会继续出现类似的问题，张力自己也永远无法成为一名有效的管理者。解决问题的关键办法是，林洁要积极帮助张力从这次拖延交报表的事件中吸取教训，使之明白作为组织管理者的职责是什么，应该如何有效地开展管理工作。第一节行政管理概述〖1〗一、行政管理的含义管理是人类社会所赖以生存的一种职能，凡有人群的地方都离不开管理，小到个人、家庭，大到单位、团体，乃至社会、国家和全世界。马克思曾说过：一切的社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，就像一个乐队需要乐队指挥一样。这里所说的“指挥”，也就是管理的意思。所以，管理渗透于人类社会生活的各个领域，无时不有，无处不在，是人类社会中最常见、最普遍的现象之一。随着生产力的发展和社会的进步，劳动的社会化程度越来越高，管理的重要作用日益加强。管理作为一门科学，在特定的动态系统中以其必然的规律性对社会劳动、生产能力起放大的作用。管理的作用如表１—１所示。

表１—１管理的作用
管理的正作用管理的副作用 1效益成倍增长；成本降低。1增加了成本；要投入。2工作效率大大提高；程序化、自动化实现了。2暂时效率降低了；程序麻烦了。3在公平环境中竞争，人人踏实；责、权、利非常明确。3心理压抑感增加了；有人管了。
 4员工犯规少；好习惯养成了。4犯错误的机会多了；增加了程序错误。管理作为一种生产力，可以解决技术上无法解决的问题，甚至超越其他具体科学而显示它的威力。没有科学的管理，就不可能有现代社会经济的一切重大成就。如果给管理下个定义的话，可以这样讲：管理是通过计划、组织、指挥、协调、控制等功能，有效地利用人力、物力、财力诸要素，促进它们相互密切配合，发挥它们的最高效率，以达到预期目标的过程。管理是极其复杂的、多层次多门类的，行政管理是其中一项重要内容。行政管理的英文是Administration，源自拉丁文Administrare，具有“国家事务的管理活动”之意。在英文中，行政和管理是一个词。在我国，“行政”一词历史久远，《史记·周本纪》有“周公、召公二相行政”的记载。这里所说的行政，就是指对整个国家进行管理。中文中的行政与管理是两个不同的概念。从纵的方面看，管理的历史较长，自人类出现群体活动以来，就有管理活动；而行政是在阶级和国家产生后，有了具有鲜明政治性的国家管理时才产生的。从横的方面看，管理的外延更宽，包括人所能涉及的一切地方、一切领域；行政的外延则窄得多。所以，行政可以说是管理大系统中的一个小系统。对行政管理可以从不同的角度下定义，但基本上可以从以下两个角度去理解：（1）从国家的角度，可以把行政看成是国家的管理活动，是国家的行政(政府)部门管理国家事务和社会公共事务的活动。从这一理解出发可认为：行政部门是与立法和司法机构相并列的国家的一个机构，是国家意志和政治决策的执行机构；行政是国家机构行使职能的活动。这里所说的行政管理主要是限于政府的行政活动，属于行政管理的狭义理解。（2）从管理职能的角度，可以把行政管理看作是一定的机构或部门为达到一定的目标，采用行政的方法而进行的有组织、有规划的管理活动。这一管理过程，包括计划、组织、用人、协调、监督等内容。它不仅适用于国家机构，同时也适用于政治团体、社会组织机构、企事业单位等一切部门。这属于对行政管理的广义理解。本书是以对行政管理的广义理解为理论依据的。当然，广义行政管理和狭义行政管理也是有联系的，广义自然包含狭义。综上所述，行政管理的含义应理解为：国家行政机关(企事业单位或其他社会团体)为实现一定的目标，依照法律法规或规章，有效实施的计划、组织、指挥、协调、控制等活动过程。二、行政管理的基本功能功能是指功效和能量。行政管理的功能，简言之就是行政活动在国家、社会和组织发展中的作用。行政管理的功能有下列五个方面。(一)计划决策功能行政在管理活动过程中表现出来的首要功能就是计划与决策，它包括行政目标、计划、决策、安排等。计划是为实现行政目标而拟定方案和措施的过程，是预先决定去做什么、如何做、何时做、在何处、由谁去落实等问题。同时，计划也为目标的实施提供共同行动的纲领和指南，为行政控制提供必要的标准。计划工作是一种有序的活动(包括确定目标、规定任务、安排资源、制定措施、预算成本、跟踪检查等步骤)，因此，它要求有意识地去决定行动方针，要求把决策建立在总目标、集体智慧和反复斟酌的基础之上。决策是行政管理主体针对需要解决的特定问题，运用科学的理论和方法，提出各种可行性方案，并从中选择出最佳方案的活动。它是行政管理的前提，也是其他功能得以实现的基础。决策的正确与否，决定事业的成败和目标能否实现。《孙子兵法》上说：“用兵之道，以计为首。”汉高祖刘邦夸奖张良“运筹帷幄之中，决胜于千里之外”，可见决策的重要性。通过计划和决策，可确立行政目标、工作步骤、方法和要求等。可以说，一项行政管理任务的完成，很大程度上取决于计划和决策的制定以及在进行中及时对决策的调整与修正。一个正确的决策和合理的计划为行政目标的实现奠定了良好的基础，它充分体现了行政管理的科学性和自觉性，否则，就会造成行政管理的错位、无序、失误，给组织的壮大和事业的发展带来很大的损失。(二)组织指挥功能行政决策与计划制定之后，就进入了实施的阶段。组织指挥是实施阶段的重要环节，比之决策计划，组织指挥花费的时间更长，领导者投入的精力更多。从某种意义上说，行政领导人的主要任务就在于通过一定的机构，组织指挥群众把已经拟定的决策和计划化为具体的执行活动，使计划得以落实和决策目标得以实现。任何一项决策计划只有组织指挥得力，才有可能收到预期的效果。列宁说过，要有效地进行管理，必须善于实际地进行组织工作。组织指挥包括四个方面的内容。第一，对机构进行科学设置、调整，使之有效运作；第二，对工作人员进行选拔、调配、组合、培训和考核，使他们能够胜任组织机构中确定的职务；第三，对具体工作进行指导、推进与监督，采取必要的措施以避免或减少执行过程中的失误；第四，对员工进行思想上的疏导、工作上的点拨并与之进行感情上的交流。总之，任何管理系统都需要具体地组织才能建立，任何管理任务都需要具体地组织指挥才能完成。组织指挥功能具有如下一些特点：（1）它是客观的，是不以人们的意志为转移的，不管人们是否承认，它都客观存在。决策计划在实施之前仅仅是一种设想，要使设想成为现实，使计划完成，使决策的目标实现，就要发挥组织指挥这种功能去落实。否则，即使是正确的决策和完善的计划，也统统是一句空话。（2）它是动态的，不是静止不动的单纯组织形式。它要根据实际情况因地制宜地进行调整，适时地采取对策，做到人尽其才、物尽其用、财尽其利，这些都是动态的发展过程。（3）它有其自身的特征和规律，是其他功能所不能替代的。决策通过组织指挥付诸实施；计划通过组织指挥顺利执行；控制通过组织指挥得以完成；协调通过组织指挥得以实现。衡量组织指挥功能是否执行得好的主要标准有两个：一是是否有利于提高行政管理效率；二是是否有利于计划的落实和决策目标的实现。(三)协调沟通功能1协调功能所谓协调，就是改善和调整各单位、各机关、各人员、各项活动之间的关系，使各项管理活动分工合作、密切配合、步调一致，共同实现决策目标。简言之，协调是指使不同行政主体的活动趋向共同目标的行为。在任何管理活动中，都可能出现两种对立的倾向：一种倾向是机构与机构之间、人与人之间、事与事之间产

杨继昭，男， 1961 年 11 月 9 日出生于河北乐亭，汉族，中共党员。1983 年 7 月毕业于河北大学哲学系，同年执教于唐山学院至今。历任唐山学院马列教研室主任、党委宣传部部长，现任唐山学院文法系主任，唐山学院城市文化研究中心常务副主任，教授职称。2003 年 9 月至 2004 年 7 月到中国人民大学做高级访问学者。曾独立或与中国人民大学张利庠博士合作，为唐山和全国数十家企业进行企业文化导入和企业形象设计、王牌营销员封闭训练、价值观转变和领导力提升等培训。有近 20 年的中层管理经历，有较丰富的教学经验和被学校及社会给予较高赞誉的教学效果和影响。主要研究和教学方向：哲学、文化学。主要社会兼职：中国高等教育学会秘书专业委员会副秘书长、河北省国际国内公关协会常务理事、唐山市哲学学会副会长、唐山市公共关系协会秘书长、唐山市政府法制专家咨询委员会委员、 北京利翔美智管理咨询中心高级顾问师、 北京高等秘书学院兼职教授。