本书通过抽丝剥茧式分析中国新医改政策形成的全过程，探究了中国中央政府如何制定重大公共政策。书中发现，今天中国重大政策形成的参与结构和沟通机制都发生了新变化，这促使中国政府决策模式由过去的“个人决策”、“集体决策”转向一种民主化、科学化水平更高的“共识型” 决策模式，它有两个关键特征：参与结构方面的特征是“开门”，沟通机制方面的特征是“磨合”。

后 记

《中国式共识型决策》一书即将付梓出版之际，出版社来信建议为新书写个后记，王绍光老师以他一贯的宽博之风，决定“放权”让我来起草。
作为本书的作者，我们最想说的话是要感谢为这项研究和这本书的出版做出贡献的朋友们，包括该研究最初的资助者，即香港特区政府中央政策组的同仁，也包括整个研究过程中曾接受我们访谈的各位朋友，他们分别来自中央政府各部门、各政策研究机构以及相关商业协会，访谈附表中已经清楚地记录了他们的信息。我们还要感谢为这本书的出版编辑工作付出辛劳的人民大学出版社的编辑王海龙先生和李琳小姐，是他们细致入微的工作使这本书的质量更有保障；感谢清华大学国情研究院胡鞍钢教授的团队成员鄢一龙先生，他为我们提出了不少宝贵意见。
感谢之余，思绪不由得回到了这项研究的开端。回顾整个研究过程，持续至今约有四年时间。2009年春，由王绍光老师牵头，我参加，组成两人课题组向香港特区政府中央政策组（Central Policy Unit-CPU）申请了一项名为《中国中央政府公共政策决策过程研究：以医疗改革的政策制定为例》的课题项目。当时的背景十分有意思，北京方面医疗改革领域的决策刚刚告一段落，新医改指导意见和实施方案顺利出台，中国用了短短三年多的时间及时有效制定了一部涉及上十亿人口医疗福利的重大政策，且内容极具包容性，引发国际社会广泛关注和赞赏。在此背景下，我们的项目很快获得通过，并迅速进入实施阶段。
为此，绍光老师和我制定了一份详细的研究计划，我们决定除了一般文献分析外，主要以访谈为主。在此后的数月内，我们先后正式访谈了将近20人次，他们都是医改决策过程的亲身参与者；另外还有许多次对侧面了解情况的一些人的非正式访谈。我负责开展一般性联络和访谈工作，绍光老师数次专程从香港来北京，亲自参与了其中最重要的几次访谈。每次访谈结束后，我们都会深入讨论，并与之前的访谈内容联系起来进行分析。由于我们的分析和访谈涉及医改决策参与结构的方方面面，因此逐渐对整个决策过程形成了一个相对综合、全面的印象。我们除了梳理体制内外如何充分互动、各部门和各决策平台具体如何吸纳意见、形成意见、协调意见之外，最重要的是想弄清楚这些多元化的诉求和意见到底如何逐步达成一致——当然其前提还需保证医改的大方向不被扭曲。绍光老师将这个最关键的环节称之为将各种意见和偏好“拢起来”的机制和能力，并常常引用查尔斯•林布隆（Charles E. Lindblom）在其决策过程理论中提出的“摸索前行”（muddling through）一词来形容这个曲折但始终向前的过程。我则始终按照他的指引，重点关注在中央决策层面，到底是什么东西、哪些机制在推动着这个庞大的“决策之轮”从“泥泞”（即各种意见的纷争）中走出来，使核心决策逐步向前推进。
各项访谈工作基本完成之后，我于2009年底又抽出近三周时间专赴香港，与绍光老师当面讨论整体思路并一起集中撰写研究报告。2010年初顺利拿出了初稿，经整理后提交中央政策组。2012年2月，中央政策组邀请我们为这项研究做一次专门报告，报告会安排在香港中环下亚厘毕道中区政府合署办公楼内，验收会由中央政策组首席顾问刘兆佳主持，当时到场的还有港府各决策局的不少官员，包括时任香港特区政府食物及卫生局局长的周一岳，这让我们有些意外。会后在与中央政策组的顾问李明堃先生交谈时才得知，委托方内部对我们的报告十分满意，早在验收会之前就已提交特首曾荫权，并获得其书面赞许。
现在想来，给中央政策组的这份报告其实只是整个研究的一个开端而已。课题结项后，我与绍光老师十分默契地将这项研究拉回到学术思考的道路上来，这也是我本人从他那里学习到的最有用的东西：要使用恰当的社会科学研究方法对经验进行充分观察，但重要的是要及时从局部经验中跳出来，要将局部的经验放置在经验所处的整体环境和同类事物中进行比较和观察，从而寻求其更有意义也更为显著的价值。在此基础上，才可能进一步发挥理论分析能力，对经验进行概括和提升，这也是社会科学研究和理论工作者谋求改变社会和实践最有利的工具。
默契虽已形成，但落实起来并不容易。原因很简单，如果读者对中国研究领域略有知晓，便会发现迄今为止对中国决策过程比较系统和知名的研究，大多是由西方人尤其是美国学者完成的。有美国学者曾总结，二战以来西方的当代中国研究领域经历了三代更替发展，但是在我们看来，虽然这三代中国问题专家所使用的方法论和侧重点各时期不尽相同，有一个重要的研究对象却始终没有脱离他们的视野，这就是中国的决策体制。这是因为，在他们眼中，改革开放之前建立并驾驭庞大的计划经济体系、改革后推动国家、市场、社会转型并驾驭改革发展的，始终是中国共产党所开创的这个庞大而复杂的体制，而统合、驾驭这个体制的正是中央的决策系统，如果回避对这个体制决策机制的观察，无疑将大大遮蔽对中国政治的认知机会。
事实上，很难完全避免这些既有的理论框架的影响，也考虑到应该使读者了解这些理论框架，因此我们在前言部分进行了简单的梳理总结。但是我们并没有打算完全站在西方的理论和概念体系中描述中国的决策体制。这其中的原因并不是由于情绪化，而是因为本研究所观察到今日中国之中央决策过程的情景和细节，已经远远超出这些理论所能解释的范畴，正如全书大部分章节所展现的那样，政策制定的大门已经大大打开，体制内外的互动超乎人们的想象，这是过去的研究和分析视角很少注意的现象，更别说解释这些现象了。虽然有研究已经注意到个别现象，但是系统的分析还很缺乏。为了将所观察到的经验提升成为更富有理论化的认知，我们除了广泛阅读经典的决策过程理论之外，主要还通过两个“比较”来实现这一目标：一个是国内比较，一个是国外比较。
首先是国内比较。要研究中国的决策体制，既需要作纵向的比较，又需要作横向的比较。所谓纵向的比较，就是从历史发展的角度来看中国决策体制到底发生了何种变化，包括皇权统治时期、新中国成立以来一段历史时期以及改革开放以来各阶段的决策体制，要逐一形成清晰的理解和概括。我们参考了一些海内外中国问题专家的研究，但并不满足于此，而是选择通读了许多第一手的曾亲身参与决策或了解决策过程的人的著作，例如毛主席如何谈决策，邓小平如何谈决策，陈云如何谈决策，甚至胡乔木如何看待中央决策，我们都做了专门阅读。这样做的目的是为了不要完全陷入中国问题专家提供的理论框架，代之以一种更接近经验事实的方式直接体会不同阶段决策的特点。例如本书对新中国成立以来所形成的集体主义决策模式有十分深入的分析，虽然文字不算太多，但这些认识的获得，建立在对大量历史文献的阅读分析基础上。又比如在结论部分对中央政治局常委制度运作的分析，绍光老师为此搜集阅读了大量中央文件选编，我则搜集了一些老同志的文集，研究中央领导同志到底如何做决策，包括如何获取信息、如何利用包括文书系统、会议制度等党政内部机制有效贯彻他的主张，使得我们最终对问题的认知更准确、也更生动。这些问题搞清楚了，再去观察新的历史时期、新的变量如何影响决策机制的变化发展，才算是有的放矢。
再说横向比较，就是各决策领域之间的比较。这项研究要解剖医疗领域的决策这只“麻雀”，其目的就是想由个别到一般，由特殊到普遍，了解中国中央政府政策形成的过程和逻辑，为了更好地抽象出“一般”和“普遍”，就很有必要将医疗领域的决策同其他领域的决策作比较，看看医疗领域的决策到底哪些反映的是个性特点，哪些反映的是与其他领域类似的共性特点，尽量使我们概括、提升出来的概念和理论具有更广泛的解释力。为此，我们搜集了有关中国能源政策、教育政策、农业政策、环保、气候政策等领域大量最新的经验研究，通过这些领域的比较，我们确信在医疗决策领域观察到的东西具有较高的普遍性，尤其是在政策的协调机制和统合能力方面，在其他多个政策领域均有着不同程度的体现。
相对于国内比较，国际比较更为宏观，也更有利于理论建构。这部分是文献研究的重点，为此我们搜集了不同国家包括医疗改革决策在内各领域决策的大量案例。绍光老师告诉我，他为了能够形成自己的认识，阅读了上百篇相关决策方面的报告、论文，而我自己除了阅读了他发给我的重点文章外，还搜寻了不少政府研究报告。在所有文献分析中，我们十分注重对发达国家情况的了解，其中针对美国决策体系的文献研究花了不少时间，尤其对美国医疗领域的改革进行了比较全面的了解，深刻领会了“否决玩家”（veto players）体制对这个国家重大公共决策的影响。事实上，“否决玩家”体制如此普遍，我们在阅读文献过程中发现，这类体制在一些实行西式民主改革的发展中国家也影响特别巨大，例如在今天的印度、越南等国家，政治体制中间各权力机构相互否决的情况使这些国家的发展受到了很大的障碍，这方面有大量案例。例如印度，近年来这个国家在政府决策方面的表现甚至被西方媒体称之为“政治瘫痪”，而越南，民主改革使这个国家的中央决策权被急剧分散，许多关涉重大国家利益的项目往往会因国家权力机构之间的相互否决而夭折，甚至两国人民充满期待的中越高铁项目都因国会和总理府的斗争而受到影响。这些现象，不能不引人深思。
此外，我们还重点关注了一些国家为改善决策而实行的改革，例如我们找到了英国决策系统改革的案例，很有代表性，当英联邦国家所倡导的公共服务“市场化”改革和政府“扁平化”改革论调犹在耳畔时，这些改革对政府体制的负面效果已十分显著：国家决策体系严重碎片化，中央决策效能不断被弱化。近年来英国十分急切地想要加强内阁掌控决策的能力，因此想方设法建立各种层次的政策协调和沟通机制。另外我们还找到了加拿大、北欧等地区的改革情况，这些国家和地区为克

目 录
内容提要 2
目 录 5
第一章 前言 11
中国政府的决策模式吸引海内外广泛关注 12
医疗改革是各国政府普遍面临的决策难题 23
中国新医改为研究中国决策机制提供良机 38
思路、着眼点、与信息来源 47
第二章 医疗改革的时代背景 57
计划经济时代的医疗卫生体制与成就 57
改革开放时期医疗领域的市场化改革 61
2002年以来医疗卫生领域的危机与转机 68
新农合的启动与政策拐点的出现 68
“非典”危机对医疗改革的影响 73
社会范围内对医疗体制的大讨论 76
第三章 新医改政策制定的基本进程 80
政策制定的五个阶段 80
第一阶段：政策议程的设置（2006年6月之前） 80
第二阶段：备选方案的设计和选择（2006年10月-2008年2月） 85
第三阶段：最终方案的内部酝酿（2008年2月-2008年9月） 89
第四阶段：政策的公开征求意见（2008年10月-2009年1月） 91
第五阶段：政策的最后出台（2008年12月-2009年3月） 92
政策制定的参与结构 92
第四章 普通群众对政策过程的影响 95
普通群众主动支持参与医改 97
决策者对民意的汇集与吸纳 100
医改启动初期对群众意见的汇集与参考 101
政策酝酿阶段对群众意见的汇集与吸纳 102
公开征求意见阶段对群众意见的汇集与吸纳 103
小结 106
第五章 政策研究群体的参与和影响 109
中国政策研究机构的基本情况 110
民间政策研究机构 111
学术部门下属的政策研究机构 111
党政部门下属的政策研究机构 113
中共中央和国务院下属的政策研究机构 117
参与医改决策过程的主要政策研究机构 121
政策议程设置阶段的参与 121
备选方案设计阶段的参与 126
政策内部酝酿阶段的参与 130
公开征求意见阶段的参与 134
政策最后出台阶段的参与 135
政策研究机构参与政策制定的基本渠道与方式 136
通过正式制度渠道参与医改政策制定 136
主动创造条件影响医改政策制定 142
小结 145
第六章 有组织利益团体的参与和影响 149
国内利益团体参与医改政策制定的基本状况 152
国内医药零售行业有组织利益团体 152
国内医药生产企业有组织利益团体 153
国内商业保险公司有组织利益团体 154
国内公立医院院长、医师方面有组织利益团体 155
国内利益团体影响医改政策制定的基本渠道与方式 156
直接协助决策者进行政策酝酿 157
利用与公共传媒合作表达意见 158
组织召开各种类型的研讨会 158
资助研究机构形成政策方案 159
行业协会领袖向决策者建言 160
向决策部门有组织“上书” 161
向部际协调机构和最高决策者“上书” 162
通过“两会”代表向决策部门施压 164
通过全国工商联向决策部门反映意见 165
国外相关利益团体对医改政策制定的影响：以RDPAC为例 166
组织使命及利益整合功能 168
基本组织结构与日常运作 170
影响政策制定的渠道方式 172
对政策制定影响效果分析 177
小结 179
第七章 政策制定部门的参与和影响 183
决策部门及其职能分配 184
政策制定部门内部意见形成的流程 186
意见的内部酝酿 187
意见的征询协商 187
内部意见的整合 187
政策制定部门内部意见形成的方式 188
对社情民意的汇集分析 188
对系统内部意见的吸纳 189
对政策专家意见的吸纳 189
对行业协会意见的吸纳 191
通过实地调研了解情况 192
政策制定中各部委之间的“底下沟通” 193
“底下沟通”的必要性与有限性 194
“底下沟通”的基本形式 196
“底下沟通”的原则策略 197
小结 200
第八章 部际意见的协调与总体方案的整合 202
中央体制中的“协调难”及其根源 205
深化医药卫生体制改革部际协调工作小组 207
统筹协调方案起草工作 207
推动实现“外堂”沟通 210
针对问题进行调查研究 211
开辟渠道听取各方意见 212
整合方案上报中央审议 213
国务院深化医药卫生体制改革领导小组 214
中央直属政策研究和咨询机构的部际协调功能 216
向最高决策者独立提供决策参考 217
对政策进行文字审议和政治把关 218
小结 219
第九章 最高决策者的作用 222
凝聚改革共识，引领决策方向 223
控制决策步骤，深化改革进程 226
开辟独立渠道，汇集真实民意 227
利用决策机制，集中拍板定案 230
小结 240
第十章 结论 243
“开门”型参与结构 245
“磨合”型互动机制 258
“共识型”决策模式 265
“共识型”政治体系 276
附录：访谈信息 280

王绍光，1954年生于武汉，香港中文大学政治与公共行政系讲座教授，清华大学公共管理学院长江讲座教授，重庆大学高等研究院学术委员会委员，著名政治学家。1982年获北京大学法学学士学位，1984年获美国康乃尔大学政治学硕士学位，1990年获康乃尔大学政治学博士学位。1990—2000年任教于美国耶鲁大学政治系。已出版中英文专著与合著约三十本，包括《民主四讲》、《袪魅与超越》、《安邦之道》、《中国国家能力报告》、《分权的底限》、《人间正道》、《波兰尼的<大转型>与中国的大转型》等。
樊鹏，1980年生于山东郓城，现任职于中国社会科学院政治学研究所，2010-2012年，受中宣部委派前往中国驻德国大使馆挂职实地考察西方政治制度。2002年毕业于四川大学档案系，获管理学学士学位，2005年毕业于北京大学政府管理学院，获法学硕士学位，2008年毕业于香港中文大学政治与公共行政系，获政治学博士学位。